WWF关于2020年版《能源法(征求意见稿)》的意见与建议

2020-05-18 18:04:57
2020年4月3日,国家能源局制订公告,就《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》向有关单位和社会各界人士征求意见和建议,并于4月10日在国家能源局网站公开发布。此次是《能源法》起草过程中有关牵头部门再次向社会公开征求意见,世界自然基金会(WWF)高度赞赏和支持中国政府在《能源法》草案起草过程中秉持的开放态度。

WWF认为,中国政府有关部门推行广开言路、参与式和透明的立法进程,保障了人民通过多种途径参与立法活动,有助于全面、整体和平衡地建立中国在能源领域的基本法,完善能源法律体系,充分反映并合理调节能源领域各有关主体的最基本的权利、责任与义务关系。

WWF作为全球最大的国际环保机构之一,在能源可持续发展与应对气候变化领域长期开展相关工作,项目覆盖全球众多国家以及中国国家和多个地方层面,积累了大量的实践经验。WWF认为2020年版《能源法(征求意见稿)》较好地确立了中国能源实现清洁、低碳和可持续发展的战略方向,确立了能源发展领域的多项重要的基本法律制度,有助于完善中国的能源法律体系。经过内部征求意见和讨论,最终形成WWF关于2020年版《能源法(征求意见稿)》的意见与建议,具体内容请见附件。同时,WWF也期待与社会各界保持沟通,进一步在《能源法》立法进程中作出积极贡献。














WWF关于2020年版《能源法(征求意见稿)》的意见与建议

一、 《能源法》应定位于能源领域的基本法并确立基本法律制度

WWF认为,《能源法》应当成为中国在能源发展领域的基本法,对于中国在能源领域已颁布的和将颁布的各单行法体现出统领与协调的作用,并与中国在自然资源、生态环境、应对气候变化、价格与政府定价、国际合作等领域的有关法律进行协调和衔接。

《能源法》应当主要规定基础性制度与规则,包括在《能源法(征求意见稿)起草说明》中提出的能源领域的七项主要法律制度,而具体问题则由各项单行法加以规定。此外,《能源法》还应当对涉及能源发展的重大问题作出原则性的规范,协调能源领域各单行法的立法原则与交叉问题。比如中国的能源结构调整与优化问题,尤其是以非化石能源替代化石能源、以低碳能源替代高碳能源的问题,很难得单独地在《煤炭法》、《可再生能源法》或者其他能源单行法中加以解决,因此应当在《能源法》中作出原则性的直接规定,2020年版《能源法(征求意见稿)》中的有关内容应当得到保留与强化。

二、 《能源法》应注重对生态环境保护的促进作用

能源开发利用的全过程包括能源的开发、加工、转换、输送、供应与使用等主要环节,各环节都与自然资源和生态环境有着直接的联系。当前,中国面临着能源安全、生态环境保护以及应对气候变化的严峻形势,在能源领域继续推进资源节约与环境保护的力度还有待提升。迈向中长期的经济社会发展与生态文明建设,中国应当更有效地化解能源发展与生态环境保护之间的矛盾,促进解决能源环境问题。

中国已经明确提出了“四个革命、一个合作”能源安全新战略,确立了“推进能源革命,构建清洁、低碳、安全、高效的能源体系”的战略,由此点明了能源领域促进生态环境保护的发展方向和顶层设计,应当在《能源法》中作为长期的发展方向和基本原则确定下来。考虑到《能源法》的出台应当处理好与自然资源、生态环境等相关法律的关系,在法律的衔接协调方面应当体现“不冲突、不替代、不重复”的原则。

WWF建议修改2020年版《能源法(征求意见稿)》总则中的第一条(立法目的),明文体现出“推动能源清洁、低碳和可持续发展,促进生态环境保护”的内容,包括了保护国内环境和应对全球气候变化两个方面。在总则有关条款和其他相关章节中也相应体现出能源开发利用各环节促进清洁、低碳和可持续发展的内容。此外,考虑到与保护生态环境和应对气候变化相关法律的衔接和协调,WWF认同2020年版《能源法(征求意见稿)》中不单独设立能源环境保护专章的做法,但是建议《能源法》应明文提出国家有关部门制定相关政策促进能源领域生态环境保护,从而使得国务院可据此制订行政法规,或是有国务院有关部门联合制订颁布部门规章和其他规范性文件。

三、 《能源法》关于能源结构调整和优化的有关法律制度应得以加强

清洁、低碳和可持续发展是中国已经确立的能源发展战略方向,不仅包括煤炭、石油、天然气和可再生能源等一次能源品种的清洁化、低碳化和可持续的开发利用,也包括电力、热能等二次能源的开发利用迈向清洁、低碳和可持续的发展方向,更应当包括以非化石能源替代化石能源、以低碳能源替代高碳能源的,提升能源结构中清洁能源、低碳能源、非化石能源和可再生能源的比重,达成中国所提出的能源可持续发展、保护生态环境和应对气候变化的有关目标。

对于化石能源的发展,应当密切关注其开发利用对于国内生态环境和全球气候变化产生的影响,也应当认识到化石能源所具有的不可再生资源的属性,以及石油和天然气等化石能源在国际政治经济层面具有较为复杂的安全考量,从资源、环境和安全等角度,以可持续的方式合理开发利用化石能源。对此,中国的有关成功实践应当成为《能源法》促进化石能源清洁、低碳和可持续发展的重要基础。比如,中国的京津冀及周边地区、长三角、珠三角等重点地区在大气污染防治的有关行动中,对煤炭等化石能源实施了总量控制措施,取得了积极成效;采取“以气定改”的原则推进“煤改气”的有关工作,也推动天然气开发利用总量方面实现增量增储上产,加大了天然气供给侧改革的力度,实现了化石能源结构本身的优化。由此,WWF建议《能源法》应当明确写入“对化石能源开发利用实施总量控制制度”。

另一方面,作为可再生能源开发利用最重要的领域,可再生能源在电力中占比的提升,也是中国能源结构调整和优化的核心工作。其中,可再生能源目标制度已经得到实践的检验,在很长一段时间内仍然会是促进可再生能源发展的重要制度,对于可再生能源发展总量、一次能源消费中所占比重、以及可再生能源发电量的最低消纳比重指标,应当在《能源法》中确立下来,并确定有关的实施责任主体。与此同时,非常重要的实施保障机制也有待加强,包括省级人民政府所承担的约束性指标及其未完成指标的行政处罚有关规定,以及有关的电力市场主体所应当承担的可再生能源电力最低消纳比重指标及其未能完成指标的法律责任,等等。

另外,为了解决可再生能源当前发展所面临的消纳瓶颈,2020年版《能源法(征求意见稿)》中提及的可再生能源发电优先上网、依规划的可再生能源发电保障性收购、以及节能低碳电力调度运行这三项措施,应当确立为保障可再生能源消纳的重要制度,授权国务院及其能源主管部门制定实施办法,并由相关企业组织和保障实施。

四、 能源国际合作应体现出共同促进能源高效、清洁、低碳和可持续发展的方向

对于2020年版《能源法(征求意见稿)》中关于国际合作的内容,WWF建议加强第一章总则中第二十条,明确国际能源合作应当共同促进能源的高效、清洁、低碳和可持续发展;或者,在第八章中增设关于能源国际合作总体原则和方针的条款,体现这一发展方向。应当指出,《联合国2030年议程》(2030 Agenda for Sustainable Development)和《巴黎协定》(Paris Agreement)等重要的国际法律文书已经得到全世界各国的一致认可,为全球能源发展方向奠定了共识。其中,《2030年议程》提出了总共17项的可持续发展目标(SDGs),包括普遍提供经济可靠且可持续的现代能源服务的专项目标,涉及普惠现代能源服务、提高可再生能源比重和能效提升速率翻倍等具体目标;《巴黎协定》达成了温升控制在远低于2摄氏度并力争控制在1.5摄氏度之内的目标,并提出了到本世纪下半叶实现全球温室气体净零排放的目标。

近些年来,中国的海外能源投融资与经贸活动,尤其是中资企业参与的海外大型化石能源项目、大型水坝水电项目等,受到合作国和国际社会的广泛关注。对于这类项目,首先应当符合项目所在国法规和标准的要求,并且应当鼓励有关企业和项目切实履行当地社会责任。同时,由于中国在海外开展的能源投资经贸活动仍然可以受到国内母公司集团和中国政府有关部门的监督管理,因此按照有关的国际法惯例,仍然属于中国管辖或控制下开展的活动。

对于第八十六条关于投资贸易合作的内容,WWF建议此类投资经贸合作应当统筹考虑中国国内、合作国以及国际方面在能源、环境与发展领域的有关现状和趋势,考虑到上述全球共识与国际目标、考虑到当地有关利益相关方的诉求,对中国的海外化石能源投融资与经贸活动进行积极引导,积极推动开展高效、清洁、低碳和可再生能源的合作,助力推进全球清洁能源治理与可持续发展。


全文及对有关条款的具体修改建议请见WWF关于2020年版《能源法(征求意见稿)》的意见与建议



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